Da alcuni mesi è in corso, anche sul Sole 24 Ore, un dibattito sul futuro della politica di coesione europea, a fronte di spinte sempre più marcate verso una sua rinazionalizzazione. L’Italia è stata antesignana di tale processo. Con la nomina di Raffaele Fitto a Ministro per la Ministro per gli affari europei, il Sud, le politiche di coesione e il PNRR, tra il 2023 e il 2024 sono state emanate una serie di riforme nella direzione di un maggiore accentramento di questa politica, sino ad ora gestita in Italia prevalentemente dalle Regioni. La vera riforma della coesione (D.L. 60/2024 convertito in L. 95/2024), ha portato a compimento un processo di graduale spostamento del baricentro della governance della politica in favore di un maggiore coordinamento nazionale, sul modello del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, e del quale la riforma della coesione ha rappresentato uno degli obiettivi. Un passaggio centrale del percorso è stato il cd Decreto Sud (D.L. 124/2023 convertito in L. 162/2023), che ha avuto ad oggetto una serie di politiche per lo sviluppo dei territori sostenute anche con fondi nazionali. Tra queste, le zone economiche speciali (Zes), uno strumento di sviluppo locale che mira a promuovere investimenti creando incentivi mirati in specifiche aree geografiche.
Zone economiche speciali
Le Zes – otto in totale – erano state introdotte nel 2017 in alcune aree del Mezzogiorno con una logica marcatamente bottom-up, in quanto ancorate a logiche di specializzazione settoriale locale. Le Zes, infatti, costituivano aree portuali, retro-portuali o piattaforme logistiche, in cui le imprese beneficiavano di incentivi fiscali definiti dalla legge, come il credito di imposta per gli investimenti, semplificazioni amministrative, più altri benefici che le singole Regioni potevano introdurre. A seguito della riforma, dal 2024, le otto Zes regionali sono confluite verso la Zes unica, un’area che comprende tutto il territorio del Mezzogiorno, con la recente aggiunta della regione Marche e della regione Umbria, e la governance è stata accentrata presso la Presidenza del Consiglio. Le imprese possono accedere ad un credito d’Imposta per investimenti in beni strumentali (macchinari, impianti, attrezzature) e usufruire di un processo autorizzativo semplificato che consente di avviare, ampliare o riconvertire stabilimenti produttivi con un iter accelerato.
Si discute ora di ampliare la Zes a tutto il territorio nazionale. E’ in continuità con questa prospettiva che può essere letto il recente il disegno di legge n. 2925, che segna una delle svolte più rilevanti nella governance portuale italiana degli ultimi trent’anni. La proposta di legge è stata presentata alla Camera dei deputati ed è attualmente in discussione alla Commissione Trasporti della Camera, il testo punta a centralizzare la strategia marittima e rilanciare gli investimenti ridisegnando la catena delle decisioni, spostando il baricentro finanziario e ridefinendo il rapporto tra Stato, Autorità di sistema portuale e territori. Al centro del nuovo impianto viene collocata Porti d’Italia S.p.A., una nuova super società pubblica chiamata a realizzare gli investimenti infrastrutturali strategici e opere straordinarie negli scali di interesse nazionale e internazionale. Alle Autorità portuali restano invece la gestione amministrativa, la regolazione locale, le concessioni, i servizi e la manutenzione ordinaria. La riforma non si limita a rafforzare il coordinamento nazionale. Essa introduce un vero accentramento di competenze e risorse. In questa prospettiva, Porti d’Italia può essere vista come un concessionario pubblico unitario, assimilabile ai modelli già sperimentati nelle infrastrutture ferroviarie e stradali con RFI e ANAS: un soggetto incaricato di programmare e realizzare investimenti secondo un piano nazionale coerente. Di conseguenza le decisioni sulle opere che determinano il posizionamento competitivo degli scali passeranno dal livello portuale-territoriale a una cabina di regia centrale. L’accentramento non riguarderà solo le competenze ma anche la finanza. Il disegno di legge istituisce un Fondo per le infrastrutture strategiche di trasporto marittimo, alimentato da quote delle entrate portuali, per cui una parte delle risorse generate localmente dai porti viene sottratta alla disponibilità diretta delle singole Autorità e convogliata verso un fondo nazionale.
Approccio ribaltato
Quello che si sta delineando è un processo complessivo di riorganizzazione della governance di parti rilevanti della politica economica italiana, che determinano un ribaltamento dell’approccio: da una logica a trazione locale e autonomia territoriale, verso una logica di rafforzamento centrale e caduta dall’alto. Le riforme attuate o disegnate sino a questo momento risultano coerenti in una serie di aspetti: i) un riaccentramento di potere e risorse finanziarie dal territorio verso il centro; ii) un ribaltamento dell’approccio bottom-up verso approccio top-down; iii) un costante richiamo alla necessità di efficientamento e coordinamento per correggere una presunta eccessiva frammentazione; iv) un’applicazione trasversale che comprende politiche di sviluppo locale, politica industriale, politica infrastrutturale.
La zes-unificazione
La riorganizzazione della governance che ne deriva può essere definita come un processo di zes-unificazione della politica economica: un percorso di riaccentramento di potere, competenze e risorse finanziarie di strumenti sino a questo momento concepiti per una gestione decentrata e cooperativa. La premessa, richiamata come matrice dei diversi interventi, è la necessità di un maggiore coordinamento nazionale e le necessità di superare una eccessiva frammentazione. Tuttavia, se la necessità di operare una maggiore coordinamento a livello centrale può essere condivisibile, il problema risiede nella modalità con cui tale coordinamento viene realizzato. Le politiche basate sui territori rispondevano ad una logica necessaria di superamento di un modello di intervento calato dall’alto che non considerava le specificità territoriali e tendeva ad essere eccessivamente omogeneo. I processi in corso non sembrano delineare una evoluzione verso un nuovo assetto, bensì un ritorno ad una logica precedente. È un modello che potrebbe rispondere meglio alle emergenze e incrementa lo spazio di manovra per i governi. Ma pone seri quesiti sul funzionamento della governance multilivello, a scala nazionale ed europea.
